Antonio Pedro Santos | 1/08/2026

En las políticas de educación pública, existe una tendencia recurrente a responder a las dificultades de implementación mediante la promulgación de nueva legislación. Sin embargo, las investigaciones sobre el tema han demostrado durante décadas que, por lo general, los cambios normativos rara vez arrojan resultados significativos cuando la capacidad institucional permanece inalterada o, más concretamente, cuando las condiciones subyacentes para la implementación siguen siendo las mismas.

La sucesión de reformas en materia de educación inclusiva ilustra un fenómeno más amplio en las políticas públicas: promover cambios legales para resolver problemas que, en realidad, derivan de la capacidad institucional de las organizaciones encargadas de implementarlos.

Otro decreto. Otra revisión. Otra reorganización de la educación inclusiva. No obstante, persiste una pregunta fundamental: ¿estamos cambiando aquello que verdaderamente obstaculiza la inclusión... o simplemente reestructurando la forma en que se describe el problema?

Tras el Decreto-Ley n.º 319/1991 (vigente durante unos dieciséis años y cuatro meses), el Decreto-Ley n.º 3/2008 (que orientó a escuelas y alumnos durante poco más de una década —concretamente, diez años y seis meses—) y el Decreto-Ley n.º 54/2018 (sobre el cual ya se habla de revisión ocho años después de su entrada en vigor), asistimos una vez más a un intento de resolver problemas estructurales, funcionales y organizativos mediante la legislación.

Persiste la duda: ¿necesita la educación inclusiva otra ley más... o las condiciones para cumplir la que ya existe? Curiosamente, el propio Gobierno responde a esta pregunta, aunque no lo reconozca explícitamente.

La evaluación externa del Decreto-Ley n.º 54/2018 (realizada por el ISCTE) concluyó que el paradigma de la educación inclusiva es sólido y coherente con las directrices internacionales, por lo que no requiere cambios conceptuales.

Al parecer, los problemas identificados no residen en los principios de la ley, sino en su implementación, manifestándose a través de diversas dificultades, tales como la coordinación entre servicios, la falta de coherencia en las prácticas, la burocracia excesiva y la insuficiencia de recursos (humanos, materiales y espaciales), así como las fragilidades existentes en la respuesta a las escuelas.

Entonces, si el problema radica en la puesta en práctica, ¿por qué razón se modifica nuevamente la legislación? La modificación sucesiva de disposiciones legales difícilmente producirá, de forma inmediata, un aumento de los recursos humanos especializados. Sobre todo, porque la literatura existente sobre políticas públicas demuestra, de manera consistente, que los cambios normativos no acompañados de una inversión estructural tienden a generar efectos muy limitados en la práctica organizativa de las instituciones.

¿Acaso un nuevo documento... tendrá la capacidad de reducir automáticamente la burocracia? ¿O estaremos una vez más ante la ilusión de que cambiar la legislación equivale a cambiar la realidad?

Treinta y cinco años de reformas: los mismos obstáculos

El Decreto-Ley n.º 319/1991 fue revolucionario para su época, ya que introdujo el principio de integración escolar, definió derechos y estructuró respuestas específicas —basadas en la elaboración del Plan Educativo Individual y del Programa Educativo (cuando correspondía)—. Además, definía la educación especial como «(...) el conjunto de procedimientos pedagógicos que permiten reforzar la autonomía individual del alumno con necesidades educativas especiales derivadas de discapacidades físicas y mentales (...)».

Cabe recordar que estos alumnos podían seguir planes de estudio propios y alternativos. En el fondo, adoptaba un modelo centrado en la discapacidad y en las necesidades del alumno; no obstante, permitió consolidar equipos, crear una cultura de intervención especializada y estructurar servicios de apoyo que marcaron a diferentes generaciones de profesionales.En la Orden Conjunta n.º 105/1997 aparece por primera vez el concepto de Equipo de Coordinación de los Apoyos Educativos (ECAE) —modificado posteriormente por la Orden Conjunta n.º 10856/2005—, que establecía que a dicho equipo «(...) le corresponde, en coordinación con las agrupaciones y escuelas secundarias de su zona, intervenir a nivel comunitario y ante instituciones y servicios (...)».

Posteriormente surgió el Decreto-Ley n.º 3/2008 —inspirado en la Clasificación Internacional del Funcionamiento (CIF)—, que buscó abandonar una lógica exclusivamente clínica e introducir criterios más objetivos para determinar quién tendría acceso a las respuestas especializadas. Sin embargo, pronto surgieron críticas: muchos estudiantes quedaban excluidos por no cumplir con los criterios, mientras que otros se veían sometidos a procesos de evaluación excesivamente complejos. En resumen, hubo una proliferación de informes, derivaciones, evaluaciones, formularios y tareas excesivas; actividades que, en ocasiones, consumían más tiempo de los profesionales que el trabajo directo con los alumnos.

Surgieron modalidades educativas específicas que abarcaban la educación bilingüe, el apoyo a personas ciegas o con discapacidad visual, y unidades de enseñanza estructurada y de apoyo a la multidiscapacidad. Se introdujeron términos como Informe Técnico-Pedagógico (RTP) y Plan Individual de Transición (PIT). El Plan Educativo Individual (PEI) evolucionó hasta convertirse en un "programa", y las "adaptaciones" pasaron a denominarse "ajustes".

En 2018 se produjo un cambio de paradigma con el Decreto-Ley n.º 54/2018, que abandonó definitivamente la lógica vigente basada en la elegibilidad y adoptó la educación inclusiva como principio rector de todo el sistema escolar. Simultáneamente —y de manera muy significativa—, ese mismo día se publicó el Decreto-Ley n.º 55/2018, relativo a la autonomía y flexibilidad curriculares. No fue casualidad. Ambos decretos se diseñaron para actuar de forma conjunta: uno establecía los principios de la inclusión, mientras que el otro otorgaba a los centros educativos la autonomía necesaria para adaptar el currículo a las necesidades de sus alumnos.La propuesta era sencilla y parecía lógica.

La idea consistía en confiar en los centros educativos, valorar a sus profesionales y permitirles encontrar soluciones adaptadas a los contextos locales. En la práctica, sin embargo, nunca se les proporcionaron los medios necesarios para ejercer plenamente dicha autonomía.

La nueva revisión: ¿innovación o repetición?

La propuesta, actualmente sometida a consulta pública, plantea objetivos que gozan de un amplio consenso, tales como clarificar conceptos, simplificar procedimientos y mejorar la coordinación entre los ámbitos de la educación, la salud, la seguridad social, la justicia, la administración local y la comunidad, incluido el fortalecimiento del papel de las familias.

A primera vista, es difícil no estar de acuerdo. No obstante, al analizar las soluciones propuestas, surgen inevitablemente ciertas dudas. Bajo este marco, aparecen diversas estructuras: el Sistema Nacional de Apoyo a la Inclusión (SNAI), las Subcomisiones Regionales de Coordinación, las Unidades de Supervisión Técnica y los Equipos Locales de Apoyo a la Inclusión (ELAI); asimismo, se introduce la figura del Gestor de Apoyo a la Inclusión (GAI) y se crea el Plan de Desarrollo Integral (PDI).

Sin embargo, parece que el problema reside menos en el diseño institucional que en la capacidad de estas estructuras para desempeñar eficazmente las funciones de coordinación.

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